Proyecto de Dictamen de la Ley de la Fiscalía General de la República: Comentarios

Moisés Moreno Hernández((1 Miembro de número de la Academia Mexicana de Ciencias Penales; Director General del Centro de Estudios de Política Criminal y Ciencias Penales

(CEPOLCRIM) y de la Fundación “Cepolcrim-Hans Welzel”.))

Tabla de contenidos

Proyecto de Dictamen de la Ley de la Fiscalía General de la República: Comentarios

I.- ALGUNAS CONSIDERACIONES PREVIAS

1.- El rol de la Fiscalía General de la República ante las transformaciones de la delincuencia y la política criminal

Las transformaciones de la política criminal por razón de los cambios del fenómeno delictivo y el rol de la FGR

Es innegable que el fenómeno de la delincuencia ha alcanzado en los últimos tiempos un extenso desarrollo tanto en el plano nacional como internacional, sobre todo en su versión conocida como delincuencia organizada, cuyas características son más complejas que la tradicional o común, precisamente por ser más organizada y más violenta, con mejores técnicas y avanzados métodos en sus formas de realización, con mayor eficacia que los propios órganos estatales encargados de enfrentarla. Por ello, desde 1996 México dio origen a su Ley Federal contra la Delincuencia Organizada (LFDO), que estableció estrategias político criminales de carácter procesal penal para actuar en contra de esta forma de delinquir, como consecuencia de las recomendaciones de la Convención de Viena de 1988, que México suscribió.

Previamente a la LFDO, se aprobaron reformas a la Constitución Política, para establecer las bases de algunas de las medidas político-criminales contenidas en la Ley. Años después vino la Ley de Extinción de Dominio (2008), entre otras medidas, para hacerle frente al problema.

Entre las estrategias contenidas en la LFDO, que revelan el endurecimiento de la política criminal y cuya aplicación corresponde principalmente al Ministerio Público Federal, destacan: la intervención de comunicaciones privadas; aumento del plazo del arraigo; aseguramiento y decomiso de bienes respecto de los cuales un miembro de la delincuencia organizada se ostente como su dueño y no pueda acreditar la legítima procedencia de los mismos, y utilización de agentes infiltrados; pero, también, protección a testigos, jueces, fiscales, peritos y víctimas, que tienen que ver con casos relacionados con la delincuencia organizada; reserva de identidad de testigos; reducción o remisión parcial de la pena, que son beneficios para colaboradores de la justicia, entre otras.

Y si bien algunas de esas medidas, con independencia de su eficacia, fueron cuestionadas desde la perspectiva de los límites del Estado democrático de Derecho y de los derechos humanos, es evidente que hasta la fecha se siguen aplicando, incluso con un mayor grado de endurecimiento.

Sin embargo, lejos de que el problema delictivo se combatiera eficazmente por razón de las estrategias más novedosas, se fue agravando; y esa agravación, resultado de su combate ineficaz, fue atribuida principalmente a la ineficiente actuación del Ministerio Público Federal (MPF), es decir, de la Procuraduría General de la República (PGR)((2 Por ser la institución del Ministerio Público la más expuesta a la opinión pública y al escrutinio.

En efecto, antes como ahora, el MP es una de las instituciones mexicanas que ha sido objeto de fuertes críticas y debates, tanto por su falta de funcionalidad y de objetividad como por su estructura orgánica y funcional, o –como también se afirma- por su “utilización facciosa”, por usarse “contra detractores del régimen” o para “reprimir enemigos del mismo”; cuestionamientos que en los últimos tiempos se acentuaron mientras se daba el proceso de transición de un gobierno a otro y mientras se debatía el cambio de nombre de Procuraduría a Fiscalía, en que se exigía que la institución fuese autónoma, confiable y que sirva.

Desde hace ya 40 años señalaba Fix Zamudio, que se trataba de una institución por naturaleza controvertida, que en México había sido objeto de “enconados y apasionados debates” que a la fecha todavía no pueden considerarse superados. Cfr. Fix Zamudio, Héctor, “La función constitucional del Ministerio Público”, en Ponencias Generales del 2do. Congreso de Derecho Constitucional, Anuario Jurídico V, México, 1978, p. 145. Véase, también, Luis Cabrera, La misión constitucional del Procurador General de la República, en el libro del mismo nombre, 2a. ed., Ediciones Botas, México, 1963, pp. 43 a 73; Emilio Portes Gil, “La misión constitucional del Procurador General de la República”, en la obra citada, pp. 79 a 102; José Aguilar y Maya, “Dignidad y funciones del Ministerio Público Federal”, en Revista de Derecho Penal, Univ. Aut. de San Luis Potosí, abril-mayo de 1942, pp. 34 a 49; Paulino Machorro Narváez, “El Ministerio Público, la intervención de tercero en el procedimiento penal y la obligación de consignar según la Constitución”, publicaciones de la Academia Mexicana de Jurisprudencia y Legislación, correpondiente de la Real de Madrid, México, 1941: Juventino V. Castro, El Ministerio Público en México. Funciones y disfunciones (publicado primeramente en 1941 y reeditado en 1976), México, 1976; Teófilo Olea y Leyva, “El artículo 21 constitucional”, en Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, T. IV, núm. 23-24, 1944, pp. 273 y ss.

Véase, también, Cruz Víctor, Jesús, La autonomía del Ministerio Público y el modelo acusatorio, México: Biblioteca Jurídica Virtual del IIJ- UNAM. Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2519/8.pdf ; Sergio García Ramírez, “La acción en el proceso penal”, Revista de la Facultad de Derecho de México, núm. 65, enero-marzo, 1967, pp. 136 y ss.; “El Ministerio Público en la averiguación de los delitos”, en Justicia y Sociedad, UNAM, México, 1994, pp. 413 y ss.; Olga Islas, “El ministerio público ante las formas limitativas de la libertad”, en Temas Penales, INACIPE, 1982, pp. 169 y ss.; Moisés Moreno Hernández, “Organización y funcionamiento del Ministerio Público”, en Justicia y Sociedad, UNAM, 1994, pp. 301 y ss.; entre otros.)), aunque también se le echó la culpa a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y al Poder Judicial de la Federación, e incluso a la propia Constitución Política.

Con el tiempo, el fenómeno de la delincuencia organizada siguió transformándose, dejó de ser un problema de carácter meramente local o nacional y se convirtió en uno de índole internacional o transnacional, es decir, el fenómeno delictivo se internacionalizó o transnacionalizó, sobre todo por efectos de la globalización y de otros avances científicos y tecnológicos.

Esa internacionalización de la delincuencia organizada hizo que la política criminal y el derecho penal también se internacionalizaran, como lo muestra la Convención de Palermo (2000), que se refiere concretamente a la “delincuencia organizada transnacional”, igualmente suscrita por México. Con ello, la política criminal represiva se fue endureciendo cada vez más, a pesar de que en la citada Convención -que sin duda compromete al Gobierno mexicano- se hacía recomendaciones de otras alternativas. Lo anterior quiere decir que la delincuencia organizada, sea nacional, regional o transnacional, no es un fenómeno estático sino en constante transformación, que obliga a que los mecanismos de control igualmente se transformen.

Tampoco se trata de un fenómeno meteorológico e imposible de evitar, sino que se puede controlar y frenar; entonces, la pregunta: ¿por qué las instituciones encargadas de prevenirlo o combatirlo y las estrategias político-criminales aplicadas hasta ahora han sido poco o nada funcionales?; ¿qué habrá que hacer para combatir de manera eficaz a la delincuencia organizada, si es que efectivamente se la quiere combatir?; ¿se la puede prevenir y combatir a través de las instituciones propias del Estado democrático de derecho, como las de los sistemas de seguridad ciudadana y de justicia penal? ¿están estos debidamente diseñados para ello?

Habrá que reconocer que la delincuencia organizada es un fenómeno que no puede ser analizado sólo desde la perspectiva de su forma organizada y violenta de realización, sino que –como otros fenómenos delictivos- debe ser vista como un fenómeno multidimensional y multifactorial, cuyas medidas de control igualmente deben ser complejas y de dimensiones más amplias, en atención a las características del fenómeno a enfrentar.

Así, en el fenómeno de la delincuencia organizada, se sugiere ver las siguientes dimensiones: una dimensión operativa armada, que es la que más frecuentemente se observa en los medios de difusión, tanto por los miles de muertes como de detenciones de personas que se producen; una dimensión política, que tiene que ver con la protección encapsulada que se da en algunas áreas del Estado y de partidos políticos infiltrados por grupos criminales, y una dimensión empresarial, que le sirve a la delincuencia organizada de canal de lavado patrimonial y de canal de apoyo logístico operativo en la producción de bienes y servicios lícitos/ilícitos, transporte, almacenamiento y distribución. (Buscaglia)

Por razón de lo anterior, la política criminal frente a la delincuencia organizada no puede ser una política simplista, de solo enfrentar a la violencia criminal con más violencia estatal, sino que la respuesta tiene igualmente que ser multidimensional.

En otros términos, la política criminal debe comprender no solo medidas represivas y persecutorias de carácter penal y policial, a través del sistema judicial y de seguridad pública, sino también medidas preventivas geográficamente focalizadas en el sector laboral, de salud y de educación, entre otros, coordinadas interinstitucionalmente, para hacer más difícil que mafias capturen el tejido social a través del tráfico de drogas, tráfico de armas, tráfico de personas, de migrantes, piratería o de cualquier otro bien o servicio legal o ilegal; es decir, debe tratarse de una política criminal integral, que tome en cuenta al problema en sus diversas manifestaciones y según sus rasgos característicos, en sus diversas causas y sus implicaciones.

Asimismo, deben considerarse las implicaciones que en materia de delincuencia organizada y de política criminal tienen los procesos de globalización e internacionalización, así como los avances de la ciencia y la tecnología, que necesariamente deben ser tomados en cuenta al diseñar una política criminal nacional sobre esta materia. Pero, además, debe tenerse en cuenta que, ante la disminución cada vez mayor de las barreras –salvo las provocadas ahora por el COVID- 19- al flujo internacional de personas, de capitales financieros, de información y tecnologías, la descoordinación internacional subsidia a la expansión de la delincuencia transnacional.

La política criminal que se diseñe y que debe funcionar a través del sistema de justicia penal y de seguridad pública, entre otros sistemas, debe respetar el ejercicio de los derechos humanos de víctimas y victimarios, como exigencia fundamental para mantenerse dentro de los límites del Estado democrático de derecho. La cuestión que se plantea ahora, es si la actual política criminal responde a estas exigencias o si sigue un rumbo diferente y, en su caso, cuáles son sus viabilidades.

Ante las carencias de la política criminal de anteriores gobiernos, el nuevo gobierno federal planteó nuevas propuestas político-criminales para hacerle frente a los problemas de delincuencia, inseguridad pública, impunidad y corrupción. Desde sus inicios pretendió distanciarse de la anterior política criminal, la cual fue caracterizada como predominantemente represiva, prohibitiva, persecutoria y retributiva; por lo que, la nueva tendencia político-criminal ha querido transitar hacia una política de pacificación, propiciando el perdón, la amnistía, la reducción de penas, entre otros mecanismos, para lograr la reconciliación de la sociedad mexicana. Esa nueva tendencia ha provocado diversas reacciones sociales, de quienes la apoyan y de quienes la critican, sin faltar quienes la consideran incluso producto de “meras ocurrencias”, seguramente por la falta claridad en cuanto a sus fundamentos y alcances.

De todos modos, habría que visualizar el rol de la FGR y del Ministerio Público Federal en el marco de estas distintas visiones político-criminales frente al delito. El desempeño de la PGR y del MPF en el marco de la política criminal “persecutoria” y “represiva” de gobiernos anteriores, es el que mayormente ha sido cuestionado cuando se ven los resultados en materia de combate a la delincuencia, a la inseguridad pública, a la impunidad y a la corrupción. Lo anterior, sin desconocer que las causas de la falta de funcionalidad de los sistemas de justicia penal y seguridad pública se encuentran en cada uno de sus sectores y niveles.

2. El rol de la FGR y del MPF en el marco de una política de pacificación

Toda vez que la política criminal abarca la actuación de los diversos órganos e instituciones del Estado que tienen que ver con el sistema de seguridad pública y de justicia penal, la función que corresponde desarrollar al MP forma parte de dichos sistemas y, por tanto, de la política criminal; por lo que, para ser congruente, la actuación ministerial debe orientarse por los mismos criterios y principios que caracterizan a la política criminal en su conjunto, es decir, la política criminal general que se adopte.

Por ello, si se trata de una política criminal predominantemente represiva, como la que hasta ahora se ha seguido, que establece que a quien cometa un delito se le investigue, procese y se le imponga la pena que corresponde, es claro que habrá que esperar una actuación eficiente del MP respecto de la función que le atribuyen los artículos 21 y 102 de la Constitución, en la que aplicarán las tradicionales y modernas técnicas de investigación de los delitos, ejercerán la acción penal y realizarán la función de órgano acusador, aportando las pruebas necesarias para demostrar la existencia del injusto penal y la culpabilidad del procesado, en los términos de la legislación procesal penal vigente, para que se alcancen los objetivos del proceso penal, como el de que “el culpable no quede impune” y que “los daños causados a la víctima por el delito se reparen”, entre otros.

En la medida en que todo esto se desarrolle de manera adecuada y eficiente, se podrá afirmar que la actuación ministerial está cumpliendo sus objetivos (constitucionales) y estará dando respuestas esperadas por la sociedad y el Estado de derecho((3 Es claro que la política criminal que tradicionalmente se ha aplicado, que ha sido caracterizada como “predominantemente represiva”, no ha dado los resultados esperados; por ello, se la ha cuestionado y de ahí que se busquen otras alternativas.)).

En cambio, si el marco de referencia fuera una política “pacificadora” o “reconciliadora”, es decir, “no represiva”, “no persecutoria”, que “busca el perdón” o la “amnistía” y, por ende, que “no persigue el castigo” frente al delito, como la que al parecer se ha pretendido –al menos en el discurso- seguir en México, entonces el rol del MPF y la FGR tendría que ser muy distinto, o tal vez la institución cambiaría su naturaleza; si bien, debe aclararse que también a través de las medidas represivas de carácter penal se busca y se puede lograr la paz social, si se combate eficazmente la delincuencia y se procura y administra la justicia penal de manera correcta.

Sin embargo, el marco constitucional nuestro no está diseñado para un tipo de política criminal “no represiva” ni le atribuye al MP un rol que no sea el de la persecución de los delitos y el de procurar el castigo a los delincuentes; de ahí que se hable de todo un “sistema de justicia penal”, con una serie de objetivos y funciones que involucra a los distintos poderes del Estado((4 Lo que no excluye que también haya bases para que la política criminal incluya medidas de carácter preventivo y otras alternativas.)).

Por lo que, sería utópico el querer optar por una tendencia político-criminal que “no busca el castigo” ni la “persecución”, sino que “busca el perdón” o alguna otra salida, es decir, una política criminal “no punitiva”((5 Que teóricamente parecería “ideal”, pero en una sociedad donde no hubiera delincuencia, al menos no delincuencia violenta, que no es el caso de México; además, que va en contra de la actual tendencia de la política criminal en el plano internacional.)), porque si ello fuese real tendría implicaciones para todo el sistema penal que no serían aceptables por no ser compatibles con el actual marco constitucional, a menos que también éste sea sometido a una serie de ajustes.

Pero, en el hipotético caso de que esto llegase a ser real, ello seguramente tendría sus impactos en las funciones que corresponderían al MP, que serían muy distintas a las que actualmente prevé la Constitución; por ejemplo:

El MP tendría que renunciar a su función investigadora y persecutoria de los delitos (a. 21 y 102 C.).
El MP tendría que renunciar a su rol de “órgano acusador” (a. 20 C).
El MP tendría que renunciar a la función de alcanzar los objetivos del proceso penal, como son: el “esclarecimiento de los hechos que se denuncian” o que “el culpable no quede impune” (a. 20).
El MP tendría que dedicarse a otra cosa, como propiciar la aplicación de “criterios de oportunidad”, el uso de “mecanismos alternativos de solución de controversias” o de “salidas alternas”, entre otros, ante los conflictos sociales ((6 Como de alguna manera está sucediendo en la realidad actual, en que el MP opta por no investigar o no judicializar lo investigado, aplicando de preferencia salidas alternas o criterios de oportunidad, entre otros, que ahora la iniciativa parece promover.))
En fin, con lo anterior el proceso penal ya no tendría razón de ser, mucho menos la “acusación” y el “juicio oral” para la imposición de la pena; pero, de ser eso así, tal vez habría que preguntarse por la “justicia penal”.

La cuestión es que estamos hablando de algo irreal o utópico, sobre todo si a las medidas político-criminales se las quiere generalizar en una realidad como la nuestra. Por ello, ninguna política criminal podría plantearse este objetivo como un modelo rector con relación a cualquier manifestación de la delincuencia; y tampoco puede atribuirse este objetivo a la política del actual gobierno federal, máxime que hasta ahora no ha mostrado claridad y coherencia. Es claro que las consecuencias antes señaladas no resultarían aceptables para cualquier manifestación de la delincuencia, sino tal vez solamente para la de menor impacto social ((7 Por ello, atendiendo a los rasgos característicos de las distintas manifestaciones de la delincuencia y a las exigencias del sistema de justicia penal de un Estado democrático de derecho, habría que establecer cuáles estrategias o medidas político-criminales resultarían más funcionales frente a los objetivos de la justicia metarial.)).

Pero, además, atendiendo a los objetivos que se atribuyen a la política criminal, habría que cuestionarse si tales medidas satisfarían las expectativas de la sociedad, que cada vez exige al Estado acciones más eficaces ante las afectaciones de sus bienes jurídicos por el delito, así como las expectativas del Estado democrático de derecho, que igualmente reclama un mayor acceso a la justicia, que ésta sea más igualitaria y que las instituciones creadas para ello asuman el rol que les corresponde.

Lo cierto es que la realidad nacional nos muestra que las cosas en esta materia son muy diferentes a las del discurso político.

Por un lado, la idea del actual gobierno de prescindir del castigo para el que comete delito y lograr la pacificación y la reconciliación a través de mecanismos no violentos, como nueva estrategia político-criminal, es muy ambigua e inconsistente, y todo parece indicar que ha sido abandonada para optar por la estrategia anterior; por el otro, no hay coherencia en las estrategias, pues mientras que en algunos casos se da la sensación de querer prescindir de la pena, en otros se la ha incrementado o se han endurecido otras medidas de manera irracional((8 Por ejemplo, se amplió el catálogo de delitos que merecen prisión preventiva oficiosa; se endureció la Ley Nacional de Extinción de Dominio; se elevó a rango de delito de delincuencia organizada ciertas conductas relacionadas co la materia fiscal; se militarizó la Guardia Nacional; entre otros.)).

Por lo que, lejos de que los actuales mecanismos de control hayan contribuido a garantizar la protección de bienes jurídicos frente al delito y, por ende, a lograr una convivencia ordenada y pacífica, se ha propiciado mayor incremento de la violencia, tanto la que proviene de la misma delincuencia organizada como la generada por los propios medios de reacción, como lo muestran los datos estadísticos sobre el número de muertes, de secuestros, de feminicidios, de desapariciones forzadas, entre otros((9 Esos datos estadísticos oficiales son, a su vez, resaltados por los diversos medios de comunicación.)). Y, como se ha dicho, gran parte de esa falta de funcionalidad del sistema penal es atribuible a la forma deficiente de funcionar del MP y, por tanto, de la Fiscalía, con independencia de otras causas.

Lo anterior muestra que tanto la tradicional estrategia político-criminal como la del actual gobierno no han resultado funcionales, porque no han dado los resultados que se esperan. Igualmente muestra que, hasta ahora, no se ha podido diseñar y poner en práctica una política anticrimen, o antiviolencia((10 Pero, tampoco hay una política criminal frente a la delincuencia no violenta que resulte funcional.)), que realmente sea funcional y garantice la protección de los bienes jurídicos frente al delito dentro de los límites del Estado democrático de derecho; así como tampoco un sistema penal que efectivamente garantice una actuación más eficiente del MP, para cumplir con las funciones que constitucionalmente le corresponden y los roles que le impone el nuevo sistema procesal penal acusatorio, cuya principal caracterización depende de que el MP asuma con fortaleza su papel de órgano acusador.

Por lo antes dicho, no falta razón cuando se afirma que la transición de Procuraduría General de la República (PGR) a Fiscalía General de la República no ha sido hasta ahora sino meramente nominal, porque no se ha visto mejores resultados tanto en el ámbito federal como de las entidades federativas((11 Véase, por ejemplo, “Hallazgos. Seguimiento y Evaluación del Sistema de Justicia Penal”, realizado por México Evalúa, donde concluyó –refiriéndose principalmente a las Fiscalías en los Estados- en que en la experiencia nacional no existe relación clara entre la capacidad de resolver la carga de trabajo y el grado de autonomía en las Fiscalías.)), esto es, que los efectos del cambio de nombre no se han visto reflejados en cambios profundos en términos de gestión, efectividad ni autonomía.

El cambio de nombre suponía un cambio de rumbo de la institución en cuanto a la forma de cumplir su función, es decir, el cambio de nombre sólo se podría justificar si ello la haría más funcional, esto es, más eficaz en la investigación y persecución del delito y el combate a la impunidad, así como a la delincuencia y la inseguridad, entre otros. Pero, era evidente que el solo cambio de nombre no traería esa consecuencia.

En efecto, no obstante el cambio de nombre y la nueva estructura que se le dio a la FGR((12 El nombre de Fiscalía no es novedosa, pues data desde las primeras épocas del México independiente, vinculada con sistemas procesales de corte inquisitivo.)), es evidente que ésta y el ministerio público no han podido cumplir satisfactoriamente la función de investigar y perseguir los delitos; y esa falta de funcionalidad ha hecho que en los últimos tiempos la institución haya alcanzado un alto grado de “desprestigio” y de “falta de credibilidad”, además de que también ha perdido en gran medida su característica de institución de “buena fe” y de “representante social”.

El solo cambio de nombre de PGR a FGR y contar con una estructura diferente no ha sido suficiente para fortalecer su función y superar los citados problemas, pues la realidad muestra que el MPF, lejos de responder a esos reclamos, cada vez se distancia de ellos. Pero, habrá que partir de la idea de que quienes presentan este Dictamen reconocen esta situación, pues de otra manera no habría razón de plantear una nueva Ley de la FGR.

3. El rol del MPF y de la FGR ante las exigencias del nuevo sistema procesal penal acusatorio y oral

Antes de analizar el Dictamen de la citada iniciativa de Ley de la FGR, veamos cómo ésta ha asumido su rol ante las exigencias del nuevo sistema procesal penal acusatorio y oral que se estableció con la reforma constitucional de 2008 y el Código Nacional de Procedimientos Nacionales (CNPP) de 2014, pues ello servirá para orientar la reforma a la ley. No obstante la transformación que el sistema procesal penal ha tenido en los últimos doce años para hacerlo más eficiente y de mayor calidad, todo parece indicar que a la función persecutoria del ministerio público no se le ha dado la importancia que requiere, pues la principal falla del nuevo sistema procesal, a pesar de que ahora es la única función esencial que tiene este organismo, es atribuible al deficiente desempeño de la investigación de los delitos.

Este problema se ha visto propiciado, entre otras razones, por la posibilidad de hacer uso de diversos mecanismos que prevé el nuevo sistema procesal penal y por la forma en que el CNPP ha sido implementado, que permiten incluso no realizar investigaciones y, por ende, no ejercer la acción penal y, con más razón, no ejercer la función de acusación, que es lo característico del sistema procesal acusatorio; con lo que, tampoco se llega a un juicio oral.

Por esa razón, el propio MPF le da preferencia al uso de “mecanismos alternativos de solución de conflictos”, como la mediación, la conciliación, la negociación, los acuerdos reparatorios, así como a la aplicación de “criterios de oportunidad”, entre otros. Con lo que, se ha creado la idea de que el MPF((13 Pero eso mismo se puede decir del Ministerio Público de las entidades federativas, como lo muestran los datos estadísticos del número de casos que se denuncian y de los que se judicializan y terminan en una sentencia.)) ha renunciado a su importante función de órgano acusador y, con ello, ha propiciado la desnaturalización del sistema procesal penal, que ha perdido su carácter acusatorio.

Y todo ello ha generado la percepción o sensación de impunidad, que prevalece en el sistema y que sin duda redunda, también, en el aumento exorbitado, tanto cuantitativo como cualitativo, del problema de la delincuencia y la inseguridad.

Podría decirse con lo anterior, que tanto el sistema procesal penal como la función del MP se han ido desvirtuando, pues se han apartado de sus objetivos centrales. De ahí que no pueda evitarse la crítica tanto al sistema procesal penal como al Ministerio Público en general y, por ende, a las Fiscalías, por sus pocos rendimientos y por la forma en que asume su rol y en que afronta su función dentro del sistema procesal penal como el órgano acusador que es.

Pero, la crítica no es nueva; la propia PGR reconoció en 2017 una serie de puntos críticos en la actuación del MPF, en el marco del sistema procesal penal acusatorio, en un estudio que realizó con motivo de una Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia((14 Véase: Hacia un nuevo modelo de procuración de justicia. Diagnóstico y plan de trabajo. PGR, Informe presentado al Senado de la República, febrero de 2017.)), con miras a transitar de la PGR a la FGR, cuyas conclusiones son coincidentes con los puntos siguientes:

Hay debilidad en la investigación de los delitos.
El MP no judicializa los asuntos y, por ello, no hay procesos ordinarios ni juicios orales, así como tampoco se observan los derechos y garantías procesales previstos en la Constitución.
Los hechos denunciados no se esclarecen por el MP y, por ello, no se logra conocer la verdad.
No se determina la culpabilidad del imputado y, por ende, no se sanciona al culpable.
El MP da preferencia a las salidas alternas, a los acuerdos reparatorios, a los criterios de oportunidad, a los mecanismos alternativos de solución de conflictos.
El MP da preferencia a los procesos abreviados, con los que se sanciona al imputado sin probar su culpabilidad, pues se le sanciona sin pruebas y se negocia la pena; con lo que, se vuelve a dar importancia a la confesión del imputado, mientras que el principio de presunción de inocencia queda totalmente desdibujado; entre otros.

Por razón de lo anterior, el MPF ha reducido al mínimo su función de órgano acusador y, con ello, el sistema procesal penal acusatorio ha perdido su esencia, se ha desdibujado; incluso podría decirse que en la realidad se ha renunciado al proceso penal acusatorio, así como se ha renunciado al juicio oral y, con ello, a la idea de justicia, nada menos que por darle preferencia a mecanismos que no son propios del sistema procesal acusatorio. Por lo que, podría decirse que con el nuevo sistema procesal penal los márgenes de discrecionalidad del MPF y la FGR se han ampliado en exceso. Además, el sistema en su conjunto no ha observado mayor transparencia y, por ende, no ha garantizado la disminución de los problemas de corrupción atribuidos al sistema anterior.

Veamos ahora si la Ley de la FGR que se propone considera los puntos antes señalados y si establece algunas estrategias para atenderlos, o no.

II.- ALGUNOS COMENTARIOS SOBRE EL DICTAMEN DE LA LEY DE LA FGR.

1. Puntos destacados de la propuesta

En el punto de “Consideraciones”, el proyecto de Dictamen señala que:

“Ante la inminente urgencia del cambio de modelo de procuración de justicia, el Titular de la Fiscalía General de la República, con base en la experiencia acumulada en el proceso de transición, remitió al Senado de la República la opinión técnica para expedir la Ley de la Fiscalía General de la República y abrogar su actual Ley Orgánica”.

El “estudio” remitido al Senado considera algunos aspectos fundamentales que mejoran la Ley Orgánica vigente, entre los que el proyecto de Dictamen destaca de forma general los siguientes:

Refundación de su estructura orgánica
Creación del Plan Estratégico de Procuración de Justicia
Creación de un Estatuto Orgánico
Disposición de una nueva visión de las Unidades de Investigación y Litigación
Consideración de un Modelo de gestión y ventanilla única
Disposición de un Sistema de evaluación de resultados
Generación de un Sistema de Coordinación Regional, que funcione en circunscripciones territoriales y por regiones
Previsión de nuevos mecanismos de evaluación de resultados;
Consideración de un Sistema de Coordinación Interinstitucional dinámico y efectivo
Consolidación y aprovechamiento de información sobre fenómenos y mercados delictivos, casos de reincidencia, registros y análisis de perfiles genéticos, características delictivas relevantes y otros elementos relacionados con hechos delictivos
Disposición de procesos eficientes y rigurosos para los procesos de evaluación y certificación de los servidores públicos
Consideración de un examen de oposición
Generación de un esquema de medidas disciplinarias
Redefinición de facultades indelegables del titular de la Fiscalía
Previsión del Instituto Nacional de Ciencias Penales como un órgano descentralizado de la Fiscalía”; entre otros.

En este sentido, se afirma, “la realización de un completo ejercicio de análisis al esquema legal vigente permitió observar la falta de congruencia entre el dispositivo legal y la realidad fáctica. Ejemplo de esto fue constatar la inexistencia de una estructura orgánica funcional que permita desarrollar eficientemente las actividades para las cuales fue dotada la Fiscalía General de la República de autonomía constitucional”. “Del diagnóstico emprendido quedó de manifiesto la carencia de un régimen de responsabilidades sólido que permita sancionar la ineficiente actividad desarrollada por los servidores públicos de la Institución, pero también aquella vinculada con la deshonestidad y falta de cumplimiento de los principios rectores de su actuación, provocando con esto una depuración basada en resultados y eficiencia”.

2. Comentarios sobre la exposición de motivos

El proyecto de Dictamen señala que la propuesta de nueva Ley de la FGR obedece a que el Artículo Décimo Tercero transitorio de la Ley vigente “prevé la revisión del marco constitucional y jurídico de la Fiscalía General de la República, para que, transcurrido un año a partir del nombramiento del Titular de la Institución, y con base en la experiencia acumulada en el proceso de transición se realicen las adecuaciones necesarias al marco jurídico”. Que lo anterior, “se traduce en la necesidad y la oportunidad de llevar a cabo una reestructuración al marco jurídico de la Fiscalía General de la República conforme a la detección de necesidades”.

Aun cuando se dejó pasar más de dos años para cumplir con el transitorio citado para hacer las adecuaciones necesarias, finalmente en la Fiscalía se optó por generar una nueva Ley, la que debería implicar un cambio de fondo respecto de la Ley vigente.

Tanto la exposición de motivos de la iniciativa como el Dictamen del Senado de la República sobre la Ley de la Fiscalía General de la República únicamente señalan los cambios que se hacen con relación a la actual Ley Orgánica de la Fiscalía, pero no exponen los grandes problemas que enfrenta la FGR ni el por qué estos son atribuibles a la Ley vigente. Es decir, no se dan las razones que justifiquen la necesidad de la nueva Ley ni razones sobre cómo esos grandes problemas serán superados.

La “opinión técnica” presentada por el Fiscal General de la República((15 Ante el Senado de la República; ésta realmente no se trató de una mera “opinión técnica” del Fiscal General, como se dice en el Dictamen, sino de una propuesta de Ley de la Fiscalía General de la República que abrogaría la actual Ley Orgánica de la FGR, que se dio a conocer en el mes de enero de 2020; pero que, al ir acompañada de otras propuestas que pronto encontraron cierto rechazo, se optó por no hacer oficial su presentación en el Senado de la República.

Es decir, lo que ahora se llama “opinión técnica” o “estudio” remitido al Senado es la “exposición de motivos” del citado proyecto de Ley, que ahora se retoma por el Senador Ricardo Monreal Ávila, como se dio a conocer en la Tarjeta Informativa del pasado 6 de octubre de 2020.)), quien tiene un conocimiento directo de la situación de la FGR, de sus problemas y sus necesidades, según se señala en el proyecto de dictamen, derivó de un previo diagnóstico.

Sin embargo, para un mayor entendimiento de las razones del cambio, debió haberse acompañado los resultados de dicho diagnóstico sobre la situación en que se encuentra la Fiscalía, para justificar la nueva Ley a dos años de haber cambiado de nombre y de estructura; asimismo, debió acompañarse un pronóstico, que indicara cómo dichos problemas serán superados con la nueva Ley y que, además, sirviera de apoyo tanto a la propuesta del Senador Ricardo Monreal Acevedo((16 Quien sin duda hizo suya la propuesta y la presentó como Iniciativa.)) como al Dictamen.

En efecto, la citada opinión técnica debió ir acompañada de los resultados del diagnóstico, para darle mayor sustento a la Iniciativa y al proyecto de Dictamen, sobre todo porque este último sólo retoma los puntos centrales señalados en la Iniciativa y no se apoya en mayores elementos para justificar la necesidad de la nueva Ley. Pero, al parecer, tampoco los autores del proyecto de dictamen se cuestionaron sobre las razones que justifican la propuesta de nueva Ley y si ésta efectivamente resolverá los problemas de la Ley vigente.

Lo anterior quiere decir que no se cuestionó sobre si la función del MPF y la FGR se desarrolla según el marco constitucional y las exigencias del sistema procesal penal acusatorio, ni si con la propuesta se están satisfaciendo las expectativas de la sociedad, o no. La exposición de motivos y el Dictamen no se ocupan de esta cuestión, no obstante que la función de investigar es la que por esencia le corresponde al MP, aun cuando se le llame “Fiscal”; porque, según el marco normativo que le sirve de sustento, dicha figura sigue teniendo la función de recibir denuncias y querellas, investigar y perseguir los delitos, ser el órgano acusador en el proceso penal y aportar las pruebas para demostrar tanto el hecho penalmente relevante como la culpabilidad del procesado.

De haber hecho lo anterior, los dictaminadores de la iniciativa de Ley de la Fiscalía General de la República habrían tenido mayores bases para establecer si el MPF estaría o no en mejores posibilidades para realizar con más eficiencia las funciones de investigar y acusar, que el sistema procesal penal acusatorio le exige. Por razón de lo anterior, se sugiere que se revise con mayor detenimiento el rol que le corresponde jugar al MP en el sistema procesal penal y la forma en que lo ha estado haciendo hasta ahora, para detectar los puntos a fortalecer.

3. Comentarios con relación a la “autonomía” de la FGR

Se insiste en el Dictamen que con la nueva Ley se fortalecerá la autonomía de la FGR, no obstante que la falta de funcionalidad del MPF frente al fenómeno delictivo y la inseguridad no es atribuible a su falta de autonomía, al menos no de manera determinante. Sin embargo, ese fue uno de los argumentos que se utilizó cuando se pugnó por el cambio de nombre, sin que se haya explicado la relación entre el alto índice delictivo, la falta de funcionalidad del sistema penal y la falta de autonomía de la institución.

Es decir, el hecho de ser autónoma no es una característica que la hace de manera automática una institución más eficiente, si no procura antes que nada responder a las exigencias del sistema de justicia penal propio de un Estado democrático de derecho, dentro del cual se ubica la función del ministerio público (procuración de justicia) como uno de sus sectores o subsistemas importantes.

De todos modos habría que preguntarse si con la Ley vigente, que reconoció dicha autonomía, ésta se fortaleció o no en sus dos años de aplicación; y, en su caso, cómo dicha autonomía influyó en su forma de funcionar frente al fenómeno delictivo; asimismo, cómo con la nueva Ley se puede aún más superar esa tradicional “subordinación jerárquica y funcional de la Fiscalía y del Ministerio Público de la Federación al presidente de la República”. Porque, siendo la procuración de justicia parte del sistema de justicia penal y de la política criminal, ella está siempre sujeta a lineamientos de orden político, por ser expresión del ejercicio del poder penal estatal; y ello es así, ya sea que la Fiscalía General esté subordinada jerárquica y funcionalmente al Ejecutivo o no.

Al discutirse la Ley vigente de la Fiscalía General, se apostó mucho por su autonomía para garantizar su funcionalidad; sin embargo, al Fiscal General se le sometió a la voluntad de ciertos mecanismos ciudadanos, que formalmente limitaron su facultad de tomar ciertas decisiones que corresponden a sus atribuciones, como la de crear nuevas unidades que sean necesarias. En cambio, en la nueva Ley que se propone desaparece el Consejo Ciudadano, sin que se señale alguna razón para ello, no obstante haber sido un logro de organizaciones de la sociedad civil.

4. Comentarios con relación a la estructura orgánica y funcional de la FGR

Se afirma en el proyecto de Dictamen que “se establece una estructura orgánica funcional, que atienda a la realidad de la Institución y las necesidades de la procuración de justicia a nivel federal”; e incluso se afirma que entre los grandes cambios que la nueva Ley plantea, se encuentra la refundación de la estructura orgánica de la FGR, lo que provoca grandes expectativas. Pero, la realidad es que no hay tal “refundación”, porque con relación a la parte sustantiva de la institución –que sin duda es la más importante- sólo se agregan las Fiscalías Especializadas que la Ley vigente suprimió; además, se dejan las que esta Ley establece, que no son las que responden a su objetivo central.

Por lo que, habrá que ver si la nueva estructura permitirá responder de mejor manera a las exigencias del sistema procesal penal acusatorio y oral, sobre todo cuando el mayor peso de los cambios recae en el ámbito administrativo.

Ciertamente, la reestructuración orgánica y funcional de la FGR que propone la nueva Ley plantea una estructura muy diferente a la actual, la cual también había sido bastante cuestionada((17 Por distintas razones, como la de no atender a las funciones sustantivas que el ministerio público realiza en el procedimiento penal; en cambio, se consideró que la separación de funciones entre investigación y litigio tiene efectos negativos sobre la calidad de las acusaciones y su defensa y se dificulta identificar responsables; de ahí que se adoptó otro criterio, con el argumento de que los agentes del ministerio público deberían ser abogados mucho más concentrados en la construcción jurídica de las acusaciones y su defensa que en el planteamiento y seguimiento de líneas de investigación.)), para hacerla más funcional.

La estructura aún vigente había dejado fuera las áreas sustantivas más importantes y, en cambio, generó otras de menor entidad respecto de sus objetivos centrales; ahora se recuperan algunas de aquellas, como la Fiscalía de control regional y la de delincuencia organizada, que sin duda son importantes.

Sin embargo, permanecen las Fiscalías anteriores, que poco tienen que ver con la función sustantiva de la FGR, como la de asuntos internos, que parece duplicarse con el Órgano Interno de Control. Con ello, la iniciativa de Ley –manteniendo el criterio de la Ley vigente- destina el mayor porcentaje de su estructura a combatir hacia el interior de la institución las conductas de sus propios servidores públicos, es decir, le preocupa más establecer un “régimen de responsabilidades sólido que permita sancionar la ineficiente actividad desarrollada por los servidores públicos de la Institución” que la propia “ineficiencia institucional”, pues a cuatro de sus Fiscalías especializadas (Derechos Humanos, Combate a la Corrupción, Asuntos Internos y Delitos Electorales), de alguna u otra manera, se les asigna esa función.

Lo anterior parece indicar que con esa nueva estructura de la FGR el objetivo central de la persecución penal siguen siendo los propios servidores públicos, por la idea de que lo primero es combatir la “corrupción” o de evitar que los servidores públicos se aparten de la observancia de la norma jurídica((18 Es la misma idea que sirvió para fortalecer a la Fiscalía de Delitos Electorales (FEPADE), que obedece a una tendencia mayormente retributiva o represiva con relación a delitos electorales cometidos por servidores públicos, que convirtió a ciertas conductas en delitos graves, para que se les aplique la prisión preventiva.)); objetivo que, por supuesto, no se puede cuestionar, pero sin que ello sea en detrimento de la función esencial de la Fiscalía.

Ciertamente, las áreas encargadas de las responsabilidades en que pueden incurrir los servidores públicos de la FGR están demasiado sobrecargadas con relación a las áreas sustantivas. Por lo que, deben observarse los equilibrios necesarios en la determinación de la estructura, atendiendo a las funciones esenciales de la Fiscalía y del Ministerio Público, así como a los requerimientos para que estos puedan cumplirlas.

La nueva estructura desaparece áreas sustantivas que parecían importantes, sin darse mayores razones para ello, como la Coordinación General, la Coordinación de Investigación y Persecución Penal, la Coordinación de Métodos de Investigación, la Coordinación de Planeación y Administración y el Órgano de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias; en su lugar, agrega las Fiscalías de Control de Competencias, de Control Regional y la Especializada en Delincuencia Organizada, así como la Agencia de Investigación Criminal y la Oficialía Mayor. Pero, no incluyó una que tradicionalmente ha sido esencial, la Fiscalía Jurídica y de Asuntos Internacionales; la que en tiempos de la globalización resulta aún más necesaria, por razón de que tanto la delincuencia organizada como la política criminal se han internacionalizado o transnacionalizado y , por ello, se requiere de una cooperación a nivel global para su combate eficaz.

La iniciativa de Ley hace constante referencia a un Estatuto Orgánico, que seguramente se ocupará de desarrollar de manera más detallada el contenido de la Ley, a la manera como lo hacía el Reglamento de la Ley que ha habido en tiempos de la PGR. Todo parece indicar que lo fundamental de esta nueva Ley, que debiera ser lo relativo a la función del MPF en el procedimiento penal, se deja al Estatuto Orgánico, que no tiene el rango de ley; en cambio, cosas menos esenciales, como las de carácter administrativo, se prevén en esta Ley con bastante amplitud; lo que muestra que la estructura es demasiado desproporcional((19 Lo anterior puede deberse al equipo que participó en la conformación de la ley, donde al parecer faltó la participación de expertos en materia de justicia penal; pero, también puede deberse a que se haya considerado que para eso exista ya el CNPP, que prevé todo lo que tiene que ver con la función del MP; por lo que, se obvia su repetición y sólo se destacan los aspectos administrativos, que no está en esa ley procesal penal.)).

El problema es que no se cuenta con dicho documento para saber si efectivamente contiene un desarrollo más detallado de la estructura de la FGR, o no, y en qué sentido.

5. Consideraciones sobre el Plan Estratégico de Procuración de Justicia

La nueva Ley que se propone habla de crear el “Plan Estratégico de Procuración de Justicia”, que no es otra cosa que el “plan de política criminal en materia de procuración de justicia” y que, sin duda, se trata de una cuestión importante y de un propósito de interés, pero que debe formar parte del plan general de política criminal del Estado mexicano frente al problema de la delincuencia y de la inseguridad y, por tanto, debe estar acorde con él. Existe para ello el Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno Federal, donde hay referencia a la procuración de justicia; pero, el problema es que en dicho Plan Nacional no está precisado con claridad y coherencia un “plan general” en materia de justicia penal, como se señaló con anterioridad, en el cual se encuentren elementos para construir el “plan estratégico de procuración de justicia”.

Por lo que, desde ese ángulo, la Fiscalía no cuenta con un punto de referencia consistente para orientar su política y ajustarse a él. Sin embargo, antes que dicho plan, están las bases constitucionales para ello, además de la legislación procesal penal (CNPP), que sirven como puntos de referencia para todos los órganos e instituciones del Estado para el diseño de las estrategias político-criminales, tanto generales como específicas en esta materia; dentro de estas últimas estaría la de “procuración de justicia”, que –según se señala en el a. 82 de la iniciativa- se elaborará cada tres años.

En efecto, con el Plan Estratégico de Procuración de Justicia se determinarán las estrategias y objetivos a desarrollar para la eficiencia y eficacia en la investigación y persecución del delito, bajo criterios objetivos y metas medibles a corto, mediano y largo plazo (a. 82). Este Plan Estratégico es equivalente a lo que la ley vigente denomina Plan de Persecución Penal (a. 6), cuya terminología también es utilizada por la nueva ley que se propone, pero no se precisa en qué consisten dichas estrategias ni qué abarca la persecución penal.

No obstante, esta viene a ser la parte más importante de la función esencial de la FGR, para lograr los objetivos del proceso; pero, de la redacción se advierte que lo que más importa al MPF es “fomentar en todo momento la aplicación de soluciones alternas y formas de terminación anticipada”, así como de “mecanismos alternativos de solución de controversias” o de “criterios de oportunidad” (a. 28, XXII y XXIV), que parece implicar la renuncia a la función que por naturaleza le corresponde al MP y a la Fiscalía.

Precisamente, por tratarse de una cuestión fundamental de la procuración de justicia, este Plan debió desarrollarse con mayor detalle al principio de la ley, porque fija las políticas sobre la procuración de justicia, entre las que destaca la política criminal en materia de investigación y persecución de los delitos. Por ello, deben estar precisados sus bases y alcances, así como su orientación, objetivos y otros aspectos fundamentales de la función del MPF. Y, por tratarse de un “plan estratégico” de la FGR, debe tomar en cuenta no sólo los datos estadísticos sobre la incidencia delictiva en el país según sus diversas manifestaciones en las distintas regiones, y los otros señalados en el artículo 82, sino también la información sobre:

Las transformaciones que el fenómeno delictivo está experimentando en el plano internacional en sus diversas manifestaciones y sus expresiones en el ámbito nacional.
Las transformaciones de la política criminal en el plano internacional, sobre todo la expresada en instrumentos internacionales, así como sus tendencias y cómo ellas impactan en la política criminal del Estado mexicano.
Las transformaciones que el sistema de justicia penal ha experimentado en el ámbito nacional, para que se ajuste a ellas.
Las experiencias comparadas; entre otras.

Finalmente, ya que tanto se pregona la “autonomía” de la FGR, habrá que cuestionarse si la presentación de ese plan estratégico debe ser ante el titular del Poder Ejecutivo como lo señala el artículo 82, o ante el Senado de la República como lo establece la ley vigente (a. 6). Además, mientras que la Ley vigente le da mucho juego a la participación ciudadana, al establecer que previamente a la presentación del Plan de Persecución Penal ante el Senado debe consultarse al Consejo Ciudadano, la Ley que se propone eliminó dicho Consejo.

6. Opinión sobre la función del Ministrerio Público Federal (MPF) en el sistema procesal acusatorio

Debe destacarse, en primer lugar, que la nueva Ley que se propone recupera la figura del Ministerio Público como figura central de la institución, de acuerdo con lo que establece el artículo 21 de la Constitución y que la Ley vigente había dejado de utilizar para hablar de “función fiscal” en lugar de “función ministerial”.

Ahora, de acuerdo con el artículo 5o de la iniciativa de Ley, “al Ministerio Público de la Federación le corresponde, en representación de los intereses de la sociedad: la investigación y la persecución, ante los tribunales de todos los delitos del orden federal y los delitos de su competencia, la preparación y el ejercicio de la acción de extinción de dominio, la intervención en todos los asuntos que correspondan a sus funciones constitucionales así como solicitar la reparación del daño y salvaguardar los derechos de la defensa de conformidad con la presente Ley y otras disposiciones legales aplicables”. Es claro que dicho artículo señala sólo algunas de las funciones que al MP corresponde desarrollar, dejando fuera otras que son fundamentales en todo procedimiento penal.

En cambio, en el artículo 28 describe en 46 fracciones las facultades del MPF, entre las cuales hay algunas que son esenciales para el desarrollo del procedimiento penal y que están señaladas en el artículo 131 del CNPP, que son las que tradicionalmente ha tenido, pero sin resaltar aquellas que le dan fortaleza al sistema procesal penal acusatorio.

Sigue, en principio, lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley vigente, al que sólo incorpora otras facultades, como: Intervenir como parte en el juicio de amparo; dictar sin demora la orden de búsqueda o localización de personas desaparecidas; ordenar y coordinar la realización de los actos de investigación, recolección de indicios y medios de prueba, así como supervisar la aplicación y ejecución de las medidas necesarias para impedir su alteración; instruir a la Policía sobre la legalidad, pertinencia, suficiencia y contundencia de los indicios recolectados o por recolectar; dictar las medidas necesarias para que la víctima o el imputado reciban atención médica o psicológica de emergencia; promover la aplicación de mecanismos alternativos de solución de controversias, soluciones alternas y formas de terminación anticipada del proceso penal; intervenir en la extradición, entrega o traslado de imputados, procesados o sentenciados en términos de las disposiciones aplicables; entre otras, que en realidad se desprenden de las “otras disposiciones legales aplicables”.

Pero, en lugar de seguir el criterio tradicional, de señalar en una larga lista de fracciones las diversas facultades del MPF, debería simplemente remitirse al artículo 131 del CNPP para no repetir, o desarrollarse en artículos separados las diversas funciones que le corresponde realizar en cada una de las etapas y fases del procedimiento penal, acorde con lo que señala el CNPP, destacando lo que debe hacer y cómo debe hacerlo para alcanzar los objetivos que se buscan en cada una de ellas, sin que se trate de una mera repetición de lo que establece el CNPP o la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada.

Es decir, habría que desarrollar lo que corresponde hacer al MPF en la etapa de investigación para que la función de investigar los delitos sea más eficiente, atendiendo a los tipos de delitos que se investigan y a sus rasgos característicos así como a los métodos y técnicas de investigación que se apliquen.

Lo propio habría que hacer con relación a la función del MPF en el proceso. Todo lo anterior, para que el MPF asuma realmente la dirección o conducción de la investigación, así como su rol de órgano acusador y procure lograr los objetivos del proceso: que los hechos se esclarezcan; que el culpable no quede impune, y que los daños causados a la víctima del delito sean reparados. Es de esta manera como podrá lograrse que las funciones que corresponde desarrollar al MPF realmente se pueden fortalecer y no solo aumentando el catálogo de facultades.

Con relación al punto anterior, caben otros comentarios: La iniciativa de Ley establece que entre las facultades del MPF está la de “aplicar algún criterio de oportunidad o solicitar la suspensión condicional del proceso” (a. 28, XXII), así como la de “promover la aplicación de mecanismos alternativos de solución de controversias, soluciones alternas y de formas anticipadas de terminación del proceso penal en los términos de la legislación aplicable y con base en los lineamientos institucionales que al efecto establezca la Fiscalía General” (XXIV).

Lo que, en principio, es acorde con lo previsto por el CNPP (a. 131); pero, a diferencia de éste, la iniciativa dice que el MPF tiene que “promover” su aplicación, es decir, la Ley de la Fiscalía utiliza un criterio distinto al que prevé el CNPP; el MP no tiene que “promover” sino decidir y “aplicar” los mecanismos alternativos o alguna otra solución, cuando se den los supuestos y condiciones que la ley establezca((20 En lugar de esto, que implica renunciar a su función fundamental, debería decirse que promueva la oportuna, debida y eficaz integración de las investigaciones, para garantizar alcanzar los objetivos del proceso penal. O, al menos podría decirse que el MPF deberá aplicar dichos mecanismos de manera racional y siempre que se cumplan los requisitos señalados por la ley, para no abusar de los mismos.)).

De otra manera, como se ha dicho, el MPP estaría renunciando a una de sus funciones esenciales, que es la “persecución de los delitos”, así como cumplir con los objetivos del proceso, no obstante que el MPF también tiene la facultad de “presentar la acusación contra el imputado ante la autoridad judicial competente”((21 Como lo establece la fracción XXVII del artículo 28 de la iniciativa de Ley de la FGR.)).

Del ejercicio pleno de esta última potestad del MP se deriva el que el proceso penal sea realmente “acusatorio”; por lo que, habrá que darle mayor énfasis en la Ley, pues sólo de esa manera se pueden hacer, también, efectivos los principios, derechos y garantías, que prevé el artículo 20 constitucional((Ya que la Ley señala las facultades del MPF, no obstante que ya están previstas –como “obligaciones”- en el CNPP, había que señalar otras que son esenciales, como la de “aportar las pruebas” para demostrar la existencia del “ilícito” y la “culpabilidad” del procesado, que son dos importantes presupuestos de la pena, como lo establece el CPF (a. 52). Asimismo, aportar las pruebas para la “individualización judicial de la pena” o de la medida de seguridad. Pero, habría que uniformar el criterio de si se trata de “facultades” o de “obligaciones”.)).

7. Comentarios sobre el Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE)

Resulta muy importante que la iniciativa de Ley de la FGR haga referencia al Instituto Nacional de Ciencias Penales, que “será un órgano descentralizado de la Fiscalía General, el cual se encargará de impartir educación superior, realizar investigación académica, contribuir en la formulación de políticas públicas en materia de justicia penal y seguridad pública, el cual podrá participar en la capacitación y formación ética y profesional del personal de la Fiscalía General y en los procesos de selección, ingreso y evaluación de los miembros del servicio profesional de carrera”. Asimismo, establece que “el Instituto Nacional de Ciencias Penales será un centro público de investigación y estará facultado para expedir y, en su caso, revalidar certificados de estudios, grados y títulos académicos, en términos de las disposiciones aplicables en la materia” (A. 10).

Ciertamente, se respetan las funciones que actualmente tiene el Instituto, la mayoría de las cuales se estableció desde su decreto de creación hace casi 45 años (1976). Pero, habrá que destacar la importancia que implica el papel que corresponde jugar al INACIPE, no solo en el cultivo de las ciencias penales sino en la transformación del sistema de justicia penal en nuestro país, que hasta ahora no ha sido debidamente aprovechado.

El hecho de que la nueva Ley de la FGR lo incluya en su regulación como un “centro público de investigación” y con las funciones señaladas, puede ser una garantía de su continuidad, dada la incertidumbre que había en los últimos tiempos sobre su supervivencia((23 Desde que surgió la idea de transformar a la PGR en Fiscalía General de la República (2013) empezó a difundirse que el INACIPE podría desaparecer, o convertirse en alguna otra institución de educación, como se desprendía de la Iniciativa de Decreto por la que se expide la Ley de la Fiscalía General de la República, publicada en la Gaceta Parlamentaria (23-IX-2014), que finalmente no se aprobó.

La vigente Ley Orgánica de la Fiscalía General (2018) no tocó al INACIPE, más que en un artículo transitorio donde señala que el Fiscal General será el Presidente de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional de Ciencias Penales y que la relación de éste con la Fiscalía se regirá por la normatividad aplicable.)).

Sin embargo, aun cuando en la propuesta de nueva Ley de la FGR el INACIPE sigue siendo un órgano descentralizado, no se señala que tenga personalidad y patrimonio propios, como lo establece su actual normatividad. Por ello, se sugiere que se precise en la Ley que el INACIPE mantendrá la naturaleza de su función y que seguirá siendo un “organismo descentralizado, con personalidad y patrimonio propios” y se regirá por su propia normatividad actual.

III.- A MANERA DE CONCLUSIÓN

Habrá que reconocer que el problema de la delincuencia violenta en el país es alarmante, que ha provocado un elevado sentimiento de inseguridad en la población; lo cual es atribuible, entre otras causas, a la deficiente funcionalidad (o eficacia) de los mecanismos de control que integran los sistemas de seguridad ciudadana y de justicia penal para hacerle frente. Asimismo, habrá que aceptar que existe hartazgo social por la insoportable impunidad y la incontrolable corrupción en los distintos ámbitos del quehacer estatal, sobre todo en los relacionados con la justicia penal y la seguridad pública, que hacen que las exigencias sociales se incrementen para que se garantice de mejor manera la protección de los bienes jurídcos frente al delito.

Lo anterior también es atribuible a la falta de una política criminal integral claramente definida del Estado mexicano, que sirva para orientar la actuación de cada órgano o dependencia estatales en esta materia. No obstante, la política criminal de la Fiscalía General de la República debe estar claramente precisada en la nueva Ley que se propone, según las directrices generales que se derivan de la Constitución, y responder a sus objetivos, como parece pretender hacerlo la iniciativa en lo que llama Plan Estratégico de Procuración de Justicia (a. 12, XXVII, y 82). El diseño y determinación de dicho Plan debe corresponder al Fiscal General y no solamente su publicación; además, debe precisar su orientación y sus alcances, los que, además de la investigación de los delitos y el ejercicio de la acción penal, deben comprender también el papel del MPF en el proceso penal, entre otros aspectos.

La nueva Ley de la Fiscalía debe desarrollarse en atención a las exigencias del sistema procesal penal acusatorio y oral, para responder a sus objetivos, cuyas directrices igualmente se encuentran previstas en la Constitución y en el CNPP, que prevén los roles que corresponden al MPF en el procedimiento penal; pero, el proyecto de dictamen no parece darle la importancia que tiene, no obstante ser su razón de ser.

La Ley de la FGR que se propone no toma en cuenta las transformaciones que en los últimos tiempos ha experimentado la delincuencia organizada en sus diversas manifestaciones, tanto por efectos de su internacionalización como de los avances de la ciencia y la tecnología, ya que ello debería observarse tanto en la nueva estructura de la FGR como en las estrategias de investigación y persecución de los delitos.

Tampoco se observa que la Ley haya tomado en consideración las transformaciones que la política criminal ha experimentado en el plano internacional, la cual se ha ido internacionalizando por efectos de los propios cambios que la delincuencia organizada va teniendo y porque vivimos en un mundo globalizado, pues no perfecciona sus estrategias y técnicas de investigación del delito, no obstante que México ha suscrito instrumentos internacionales que lo vinculan, como la Convención de Viena (1988) y la Convención de Palermo (2000), entre otros.

La exposición de motivos y el Dictamen de la nueva Ley no ofrecen razones que sirvan para justificar la sustitución de la Ley Orgánica vigente, que sean producto de un diagnóstico sobre la situación actual de la Fiscalía, donde se señale cuáles son los problemas que la actual ley no resuelve y cómo éstos se pretenden resolver con la nueva Ley. El proyecto de dictamen sólo se limita a reproducir lo que escuetamente se dice en la exposición de motivos.

La nueva estructura que se propone de ninguna manera implica una “refundación de la estructura orgánica de la FGR”, como se señala en el Dictamen, porque solo levemente se refuerzan las áreas sustantivas que tienen que ver con las funciones esenciales del Ministerio Público; en cambio, se le da mayor importancia a las áreas de carácter administrativo. Además, el mayor peso del control y la persecución penal se orienta hacia el interior de la institución, es decir, hacia sus propios servidores públicos, no así hacia lo que sucede al exterior, como es la investigación y persecución de la delincuencia organizada; con lo que, no observa los equilibrios necesarios y se genera una estructura “desproporcional”, aunque mejore un poco la actual.

Por razón de lo anterior, la estructura que la nueva Ley propone para la FGR no es la más idónea para atender cabalmente los procesos del nuevo sistema de justicia penal (acusatorio y oral), aun cuando desaparece algunas áreas e incluye otras, porque no se basa en la función esencial que a la Fiscalía y al MPF corresponde desarrollar.
El Dictamen no se cuestiona si la función del MPF se desarrolla actualmente según el marco constitucional y las exigencias del sistema procesal penal acusatorio y oral, o no, que es lo determinante para justificar una reforma como la que se propone.

La nueva Ley que se propone debe posibilitar que el MPF cumpla el rol que le señalan la Constitución y el CNPP, para que el proceso penal sea realmente “acusatorio”, se cumplan los objetivos del proceso y se hagan realidad los principios, derechos y garantías procesales. Sin embargo, lejos de fortalecer la función del MPF como órgano “acusador”, parece reducir esa función y, con ello, desdibujar el carácter acusatorio del proceso, al establecer que el MPF tiene la facultad de “promover” la aplicación de mecanismos alternativos de solución de controversias, de soluciones alternas y de formas anticipadas de terminación del proceso penal en los términos de la legislación aplicable y con base en los lineamientos institucionales que al efecto establezca la Fiscalía General” (a. 28, XXIV), cuando el CNPP no habla de “promover” sino de decidir y “aplicar”, si se cumplen las condiciones que la propia ley señala.

Proponer que el MPF le de preferencia a los mecanismos alternativos de solución de conflictos, así como a la aplicación de salidas alternas, de criterios de oportunidad y formas anticipadas de terminación del proceso penal, implica impulsar la idea de que el MPF renuncie –como ha venido sucediendo en la práctica- a su función investigadora y persecutoria, así como a su función de órgano acusador; lo que traerá como efecto que el proceso penal acusatorio se desvirtúe.

El CNPP ya señala con detalle las “obligaciones” del MP relacionadas con el procedimiento penal; por lo que, la nueva Ley que se propone –que no describe todas las “facultades” que tienen que ver con el proceso penal- no debería limitarse a repetirlas en una larga lista, sino desarrollarlas de forma sistemática según las etapas y fases del procedimiento penal, para que resulten de más utilidad al MPF, para que éste asuma su función de conducir la investigación de los delitos y su rol como órgano acusador, teniendo siempre en cuenta que los objetivos del proceso penal se alcancen, como: que los hechos denunciados se esclarezcan; que el culpable no quede impune, y que los daños causados por el delito se reparen.

Habrá que congratularse por el hecho de que en la nueva Ley de la FGR se garantiza la supervivencia del Instituto Nacional de Ciencias Penales, como órgano descentralizado, y que conserva las funciones que su propia normatividad le reconoce. Se sugiere, en cambio, que se precise en la Ley que el INACIPE seguirá siendo un “organismo descentralizado, con personalidad y patrimonio propios” y se regirá por su actual normatividad.

Sin embargo, habrá que destacar que hasta ahora el INACIPE no ha sido debidamente aprovechado por las instituciones que conforman el sistema de justicia penal y de seguridad pública, en todo aquello que puede aportar para la transformación y mejoramiento de la justicia penal y de toda la política criminal, no obstante haber sido creado para ello y contar con una infraestructura adecuada. Por esa razón, se sugiere que el INACIPE sea visto como el principal centro académico para impulsar la transformación armónica del sistema de justicia penal y de seguridad pública en el país, además de las funciones señaladas en el artículo 10 de la propuesta.

En fin, si el objetivo de la actual administración frente al problema de la delincuencia y la inseguridad ciudadana es lograr la pacificación en el país, ello no puede implicar que no se persiga y sancione a quienes han cometido delitos, porque entonces la Fiscalía no tendría razón de ser; además, mientras no haya justicia no puede haber pacificación. Para lograrlo, es necesario fortalecer el sistema de justicia penal en cada uno de sus sectores y niveles, de acuerdo con los lineamientos constitucionales y de instrumentos internacionales sobre la materia; dicho sistema de justicia penal y el Estado de Derecho en su conjunto sólo pueden ser fortalecidos si se fortalecen sus instituciones, como el Poder Judicial y el Ministerio Público.

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